經濟社會發展方式轉變疊加人口老齡化是貫穿我國21世紀的基本國情。近年來，我國老年健康服務政策體系不斷完善，全人群、全生命周期健康理念逐步樹立，養老、孝老、敬老的社會文化氛圍逐步形成，老年人獲得感、幸福感、安全感不斷增強。新時代，隨著老年人多層次、多樣化健康服務需求不斷提升，老年健康服務體系中的問題逐步凸顯，疫情防控常態化對傳統的老年健康服務體系又提出新的挑戰。

研究報告結合北京市老年健康服務體系建設的情況，從八個方面提出了政策建議：一是要準確把握老年健康服務體系建設的目標，突出體系建設的公平可及、綜合連續；二是要突出疫情防控常態化下的應對，提高體系的韌性和抗風險能力；三是要強化政府責任，激發社會活力，形成共建共享共治的新格局；四是要破除制度障礙，推動社會辦醫；五是要突出基層社區作用，推動資源下沉；六是要補齊短板，加快農村地區體系建設；七是要弘揚國粹，全面加強中醫藥的作用。

　　一、問題的提出

　　從全球范圍來看，在這次疫情中受沖擊最大的是老年人。疫情防控常態化，不僅僅是指新冠(COVID-19)病毒有可能會與人類長期共存，更指從2003年“非典”以來，人類遭遇的重大傳染病事件、重大公共衛生事件的頻次在加速，比如，2009年甲型流感（H1N1）、2014年埃博拉病毒、2015年禽流感病毒（H7N9）、2015中東呼吸綜合征（MERS-COV）、2019年登革熱、2019乙型流感（VICTORIA系）、2020新型冠狀病毒（COVID-19）。歷次事件的規模和范圍越來越廣泛，持續時間越來越長，影響力和破壞力越來越大,老年人群體在疫情中的健康保障也受到越來越大的沖擊。

　　自2018年以來，中國人民大學首都發展與戰略研究院課題組就持續關注我國老年健康服務體系的探索與實踐，并重點以首都北京委例，接受北京市老齡辦、北京市衛生健康委的委托，先后開展了《北京市健康老齡化的內涵與發展方式研究》《建立完善北京市老年健康服務體系》的研究，形成了一系列研究成果，并先后得到中共北京市委主要領導、市政府主管領導的批示，很多建議已經納入政策決策中，得以實踐。

　　二、北京市老年健康服務體系建設的現狀

　　近年來，特別是黨的十八大以來，北京市在老年健康服務體系建設方面，堅持健康老齡化的理念，頂層設計不斷完善,健康服務思路不斷明確，政策體系不斷健全，體制機制逐漸理順，健康服務水平持續提升，“健康北京”戰略取得長足進展。

　　事實上，追溯到11年前，北京市于2009年提出《健康北京人——全民健康促進十年行動規劃（2009—2018年）》，第一次把“健康環境、健康人群、健康服務”擺在同等重要的位置，改變過去簡單的“以治病為主”的理念。從2011年起《健康北京“十二五”發展建設規劃》從“健康環境、健康人群、健康服務”三個方面提出了35項主要指標。2017年北京市發布《“健康北京2030”規劃綱要》，進一步強化了“健康優先發展”的理念，進一步明確了“把健康融入所有政策”的要求。

　　具體到老年健康服務方面，全人群、全生命周期健康的理念逐步樹立，敬老、孝老、養老的社會文化氛圍逐步形成，特別是在老年健康服務體系建設和醫養結合當方面取得重要進展，老年人獲得感、幸福感、安全感不斷增強。

　　第一，加強健康教育。倡導“每個人是自己的健康第一責任人”的理念，塑造自主自律的健康行為。一個最典型的案例就是，2015年北京市人大出臺了“史上最嚴格”的控制吸煙條例，動員全社會實行了嚴格的監督機制，控煙力度不斷加大，居民吸煙危害有效降低。“依法吸煙”已經深入人心，成為人們的自覺行動。

　　第二，加強老年疾病的預防和干預。比如推廣家庭醫生簽約、建立慢性病健康檔案，重點人群健康管理全面實施。北京市老年健康管理率持續保持在66%以上，社區高血壓、糖尿病患者規范服務率分別為65.3%和67.7%。

　　第三，優化老年疾病診治、康復護理、長期照護、安寧療護的資源配置，提高服務能力和質量。大家感受比較深的是推行分級診療制度和“醫聯體”建設，醫院向郊區疏解，資源向社區衛生服務中心下沉，等等，這些舉措實際上都是要解決醫療衛生服務資源分布的均衡性和公平性問題，推動醫療資源下沉到社區和老百姓的周邊、身邊、床邊，實現就近就便的服務。此外，整合優化康復醫療服務資源，引導部分公立醫療機構轉型為康復醫療機構，加強老年綜合科的建設，推進中醫健康服務，推進“醫養結合”和“體醫結合”工作，創建老年友善醫院，等等。

　　有兩項與每一個人生活息息相關的是，北京市在全國率先試行了全方位的醫藥全流程改革，一是2017年3月下發《北京市醫藥分開綜合改革實施方案》，取消藥品加成和掛號費、診療費，設立醫事服務費，實施藥品陽光采購，降低藥品采購價格，規范基本醫療服務項目；二是2018年12月市政府印發《北京醫耗聯動綜合改革實施方案》，推動醫療耗材的價格下降。這兩項改革的根本目的也是推動醫療衛生服務體系服務能力和質量的提高，實現公平可及、綜合連續。

　　第四，強化老年健康服務的政策支持。包括醫保覆蓋范圍逐步擴大，醫保支付改革持續推進，醫保報銷制度進一步完善，保障水平不斷提高等。其中特別重要的是開展長期護理保險制度的研究，穩步推進石景山區和海淀區的長期護理保險制度建設試點工作。此外，鼓勵和推動社會辦醫，有序推進“互聯網+”健康服務等等，形成了以“叮當快藥、好大夫在線、春雨醫生”等為代表的互聯網健康創新公司。相關移動醫療類App逐步從提供在線問診、預約掛號、健康建議和患者交流等線上服務，向“線上+線下”融合發展轉變。

　　三、北京市老年健康服務體系建設中存在的問題

　　第一，體系的公平可及性有待提升，城鄉差距尚待彌合。首先，就機構設施設置而言，一是總量不足，二是布局不合理。一方面老年健康服務機構多集中在中心城區，郊區、農村配置不足，另一方面，同一區域內部配置也不均衡，甚至存在盲點。特別是貼近老年人的城鄉社區設施和機構不足，不能滿足就近就便的需要；

　　其次，就藥品、儀器、檢測等物資而言，其供應和儲備尚待進一步均衡、科學配置，大醫院、社區醫院等不同層級的醫療機構之間存在藥品供應目錄的差別；就服務內容、能力、質量和價格而言，不同級別、不同類型老年健康服務機構之間存在現實差異，且不同老年群體支付能力差異較大。

　　再次，就人員配置而言，總量不足（尤其是老年醫學、康復、護理等）與配置不均衡同時存在，雖然近年醫療衛生資源下沉不斷推進，但是大部分醫護人員依然集中在大型綜合醫院、專科醫院等，難以下沉，這主要與基層衛生機構的編制不足、相關的激勵政策不完善有關。

　　第二，體系的綜合連續性有待完善，供需存在結構性不均衡。總體上，老年人全生命周期、全方位健康服務存在結構性不均衡問題，如安寧療護的短板問題明顯；以綜合連續的方式向老年人提供健康服務的能力尚待提升。

　　第三，政策支持（資金支持、醫保支付等）力度尚待進一步提升。首先就是財政資金支持不足，其次是支付制度，尚存在城鄉居民醫保、城鎮職工醫保、公費醫療等多種形式，其在用藥和個人承擔比例上的較大差距；城鄉老年人養老保障尚存在較大差距。我國養老服務機構和醫療衛生機構存在“體制內”和“體制外”的差異，存在公辦、公建民營、民營等多種形式，怎么能夠使他們公平地享受政策、接受監督？怎么能夠做到公平可及、綜合連續？

　　四、疫情防控常態化下完善老年健康服務體系的建議

　　第一，準確把握老年健康工作的目標定位。以滿足老年人日益增長的健康服務需求為出發點和落腳點，著力創新體制機制,強化政府責任，激發社會活力，大力發展老年健康事業，加快建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的老年健康服務體系。

　　第二，突出體系的公平可及、綜合連續。分類保障老年健康服務，既要保障基本健康服務，解決兜底的問題，這是公平性的最重要的體現；又要提供多樣化、多層次的健康服務，使老年健康服務內容要更加豐富。要真正以老年人的需求為出發點和落腳點，堅持就近就便，科學規劃、優化設施及機構布局，織密設施及機構網絡，豐富服務內容，提高服務質量，強化服務人才培養，推動服務資源下層到社區居家，把養老服務和健康服務送到老年人的周邊、身邊、床邊。

　　第三，強化政府責任，激發社會活力。形成黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動的良好格局。在對各級、各部門政府責任做出明確界定的同時，強化“個人是健康第一責任人”的理念，強化全人群健康教育，全面提高全社會健康素養，廣泛開展老年人健康自我管理，全面提升健康管理水平。

　　第四，破除制度障礙，推動社會辦醫。這不是辦不辦、要不要辦的問題，而是敢不敢辦、能不能管好的問題。現在我們經常會陷入“一放就亂，一管就死”的困境。實際上政府大包大辦大攬反而是做不好，必須得用社會辦醫，那怎么去辦？怎么精準施策？這是我們躲不開繞不過去的一個重大問題。

　　第五，突出基層社區作用，推動資源下沉。全方位加強基層社區能力建設，從完善社區健康教育網絡，加強社區在疾病預防中的作用，加大家庭床位巡診服務供給，做實老年人家醫簽約服務，明確突發公共衛生事件老年人應急防控機制和社區基層治理的作用等方面，做出系統的、全面的安排。

　　第六，補齊短板，加快農村地區體系建設。將農村老年人健康評估與管理服務納入基本公共衛生服務項目，定期對農村老年人進行健康教育、常規體檢、就醫就診教育，提高農村醫保報銷上限和比例，建立山區農村集體配置急救車制度，制定實施村衛生室醫護人員培養、使用、晉升和補貼傾斜政策。

　　第七，弘揚國粹，全面加強中醫藥的作用。鑒于北京中醫藥資源豐富、工作基礎好，中醫藥如何在老年健康教育、預防保健、疾病診治、康復護理、長期照護、安寧療護六個環節中發揮作用，應進行全面統籌、系統謀劃，以首善標準，持續推進中醫藥在老年健康服務中的作用。

　　第八，推進老齡科技創新，推動公平可及、綜合連續。要充分發揮技術進步在應對人口老齡化中的第一動力和戰略支撐作用。“抗疫”過程中，智慧技術助力檢驗檢測，服務物資管理和調配，助力社會動員和社會管控。疫情防控常態化下，智慧技術對普及在線就醫、線上社區交流、遠程照護和遠程安全監控方面有著重要的作用，對于推進老年健康服務體系的公平可及、綜合連續具有十分重要的作用。